國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)
轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見
國(guó)辦發(fā)〔2019〕34號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
土地市場(chǎng)是我國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的重要組成部分，是資源要素市場(chǎng)的重要內(nèi)容。改革開放以來(lái)，通過大力推行國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度，我國(guó)基本形成了以政府供應(yīng)為主的土地一級(jí)市場(chǎng)和以市場(chǎng)主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級(jí)市場(chǎng)，對(duì)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，土地二級(jí)市場(chǎng)運(yùn)行發(fā)展中的一些問題逐步凸顯，交易規(guī)則不健全、交易信息不對(duì)稱、交易平臺(tái)不規(guī)范、政府服務(wù)和監(jiān)管不完善等問題比較突出，導(dǎo)致要素流通不暢，存量土地資源配置效率較低，難以滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。為完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)，結(jié)合各地改革試點(diǎn)實(shí)踐，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為方向，以促進(jìn)土地要素流通順暢為重點(diǎn)，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為基礎(chǔ)，與國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，著力完善土地二級(jí)市場(chǎng)規(guī)則，健全服務(wù)和監(jiān)管體系，提高節(jié)約集約用地水平，為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。
（二）基本原則。
把握正確方向。堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，突出市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，著力減少政府微觀管理和直接干預(yù)。落實(shí)“放管服”改革總體要求，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，減少事前審批，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，激發(fā)市場(chǎng)活力，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力。
規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行。完善交易規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)主體在公開、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行交易，保障市場(chǎng)依法依規(guī)運(yùn)行和健康有序發(fā)展，促進(jìn)要素流動(dòng)和平等交換，提高資源配置效率。
維護(hù)合法權(quán)益。堅(jiān)持平等、全面、依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)。充分尊重權(quán)利人意愿，保障市場(chǎng)主體合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)各類市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)價(jià)格依法平等使用和交易建設(shè)用地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)。切實(shí)維護(hù)土地所有權(quán)人權(quán)益，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失。
提高服務(wù)效能。強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化交易流程，降低交易成本，提高辦事效率，方便群眾辦事，全面提升土地市場(chǎng)領(lǐng)域政府治理能力和水平。
（三）目標(biāo)任務(wù)。建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)定價(jià)、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級(jí)市場(chǎng)，市場(chǎng)規(guī)則健全完善，交易平臺(tái)全面形成，服務(wù)和監(jiān)管落實(shí)到位，市場(chǎng)秩序更加規(guī)范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級(jí)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序、資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場(chǎng)體系。
（四）適用范圍。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的交易對(duì)象是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，重點(diǎn)針對(duì)土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。涉及到房地產(chǎn)交易的，應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定。
二、完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則，促進(jìn)要素流通
（五）明確建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式。將各類導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都視為建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括買賣、交換、贈(zèng)與、出資以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，地上建筑物、其他附著物所有權(quán)應(yīng)一并轉(zhuǎn)移。涉及到房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，按照房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，辦理房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)手續(xù)。
（六）明晰不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要條件。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，需經(jīng)依法批準(zhǔn)，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款，按轉(zhuǎn)移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規(guī)劃的前提下，由受讓方依法依規(guī)補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款。以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在符合法律法規(guī)規(guī)定和出讓合同約定的前提下，應(yīng)充分保障交易自由；原出讓合同對(duì)轉(zhuǎn)讓條件另有約定的，從其約定。以作價(jià)出資或入股方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，參照以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)規(guī)定，不再報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或入股的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；轉(zhuǎn)讓后，可保留為作價(jià)出資或入股方式，或直接變更為出讓方式。
（七）完善土地分割、合并轉(zhuǎn)讓政策。分割、合并后的地塊應(yīng)具備獨(dú)立分宗條件，涉及公共配套設(shè)施建設(shè)和使用的，轉(zhuǎn)讓雙方應(yīng)在合同中明確有關(guān)權(quán)利義務(wù)。擬分割宗地已預(yù)售或存在多個(gè)權(quán)利主體的，應(yīng)取得相關(guān)權(quán)利人同意，不得損害權(quán)利人合法權(quán)益。
（八）實(shí)施差別化的稅收政策。各地可根據(jù)本地實(shí)際，在地方權(quán)限內(nèi)探索城鎮(zhèn)土地使用稅差別化政策，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。
三、完善出租管理，提高服務(wù)水平
（九）規(guī)范以有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租管理。以出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)租的，不得違反法律法規(guī)和有償使用合同的相關(guān)約定。
（十）規(guī)范劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租管理。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長(zhǎng)期出租，或部分用于出租且可分割的，應(yīng)依法補(bǔ)辦出讓、租賃等有償使用手續(xù)。建立劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租收益年度申報(bào)制度，出租人依法申報(bào)并繳納相關(guān)收益的，不再另行單獨(dú)辦理劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租的批準(zhǔn)手續(xù)。
（十一）營(yíng)造建設(shè)用地使用權(quán)出租環(huán)境。市、縣自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)用地使用權(quán)出租供需信息發(fā)布條件和場(chǎng)所，制定規(guī)范的出租合同文本，提供交易鑒證服務(wù)，保障權(quán)利人的合法權(quán)益。統(tǒng)計(jì)分析建設(shè)用地使用權(quán)出租情況及市場(chǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)，定期發(fā)布出租市場(chǎng)動(dòng)態(tài)信息和指南。
四、完善抵押機(jī)制，保障合法權(quán)益
（十二）明確不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)抵押的條件。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法依規(guī)設(shè)定抵押權(quán)，劃撥土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)應(yīng)優(yōu)先繳納土地出讓收入。以出讓、作價(jià)出資或入股等方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)。以租賃方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，根據(jù)租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著物連同土地可以依法一并抵押。
（十三）放寬對(duì)抵押權(quán)人的限制。自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人申請(qǐng)以建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押相關(guān)手續(xù)，涉及企業(yè)之間債權(quán)債務(wù)合同的須符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。
（十四）依法保障抵押權(quán)能。探索允許不以公益為目的的養(yǎng)老、教育等社會(huì)領(lǐng)域企業(yè)以有償取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。各地要進(jìn)一步完善抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后保障原有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)持續(xù)穩(wěn)定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關(guān)人權(quán)益不受損。探索建立建設(shè)用地使用權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制和抵押資金監(jiān)管機(jī)制，防控市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
五、創(chuàng)新運(yùn)行模式，規(guī)范市場(chǎng)秩序
（十五）建立交易平臺(tái)。各地要在市、縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易機(jī)構(gòu)或平臺(tái)基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)，匯集土地二級(jí)市場(chǎng)交易信息，提供交易場(chǎng)所，辦理交易事務(wù)，大力推進(jìn)線上交易平臺(tái)和信息系統(tǒng)建設(shè)。
（十六）規(guī)范交易流程。建立“信息發(fā)布—達(dá)成意向—簽訂合同—交易監(jiān)管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)等渠道發(fā)布和獲取市場(chǎng)信息；可自行協(xié)商交易，也可委托土地二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)公開交易；達(dá)成一致后簽訂合同，依法申報(bào)交易價(jià)格，申報(bào)價(jià)格比標(biāo)定地價(jià)低20%以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。各地要加強(qiáng)交易事中事后監(jiān)管，對(duì)違反有關(guān)法律法規(guī)或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規(guī)定的，不予辦理相關(guān)手續(xù)。
（十七）加強(qiáng)信息互通共享。加強(qiáng)涉地司法處置工作銜接，涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的案件，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)向人民法院提供所涉不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利狀況、原出讓合同約定的權(quán)利義務(wù)情況等。建立健全執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，司法處置土地可進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)交易。加強(qiáng)涉地資產(chǎn)處置工作銜接，政府有關(guān)部門或事業(yè)單位進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)處置時(shí)涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)征求自然資源主管部門意見，并將宗地有關(guān)情況如實(shí)告知當(dāng)事人。自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的聯(lián)合監(jiān)管。加強(qiáng)建設(shè)用地使用權(quán)與房地產(chǎn)交易管理的銜接，建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押涉及房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的，住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門與自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息共享。
六、健全服務(wù)體系，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管
（十八）提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)。在土地交易機(jī)構(gòu)或平臺(tái)內(nèi)匯集交易、登記、稅務(wù)、金融等相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的辦事窗口，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進(jìn)“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結(jié)”，大力精簡(jiǎn)證明材料，壓縮辦理時(shí)間，提高辦事效率和服務(wù)水平。發(fā)揮土地交易機(jī)構(gòu)或平臺(tái)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提供法律、政策咨詢服務(wù)，協(xié)調(diào)矛盾，化解糾紛，營(yíng)造良好的交易環(huán)境。
（十九）培育和規(guī)范中介組織。發(fā)揮社會(huì)中介組織在市場(chǎng)交易活動(dòng)中的橋梁作用，發(fā)展相關(guān)機(jī)構(gòu)，為交易各方提供推介、展示、咨詢、估價(jià)、經(jīng)紀(jì)等服務(wù)。各地要加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管，引導(dǎo)社會(huì)中介組織誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。
（二十）加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管與調(diào)控。健全土地二級(jí)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度，完善監(jiān)測(cè)監(jiān)管信息系統(tǒng)。嚴(yán)格落實(shí)公示地價(jià)體系，定期更新和發(fā)布基準(zhǔn)地價(jià)或標(biāo)定地價(jià)；完善土地二級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格形成、監(jiān)測(cè)、指導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)制，防止交易價(jià)格異常波動(dòng)。土地轉(zhuǎn)讓涉及房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)資金來(lái)源應(yīng)符合房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購(gòu)地和融資的相關(guān)規(guī)定。強(qiáng)化土地一、二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)土地投放總量、結(jié)構(gòu)、時(shí)序等的銜接，適時(shí)運(yùn)用財(cái)稅、金融等手段，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的整體調(diào)控，維護(hù)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。
（二十一）完善土地市場(chǎng)信用體系。土地轉(zhuǎn)讓后，出讓合同所載明的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，受讓人應(yīng)依法履約。要加強(qiáng)對(duì)交易各方的信用監(jiān)管，健全以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。各地要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定土地市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)規(guī)則和約束措施，對(duì)失信責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒，推進(jìn)土地市場(chǎng)信用體系共建共治共享。
七、保障措施
（二十二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)各有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)完善土地二級(jí)市場(chǎng)的重要性，結(jié)合實(shí)際研究制定實(shí)施細(xì)則和配套措施，確保各項(xiàng)工作舉措和要求落實(shí)到位。各級(jí)自然資源、財(cái)政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、金融等主管部門要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確分工，落實(shí)責(zé)任，做好人員和經(jīng)費(fèi)保障，有序推進(jìn)土地二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)。已依法入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，可參照本意見執(zhí)行。
（二十三）重視宣傳引導(dǎo)。加大對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)相關(guān)政策的宣傳力度，及時(shí)總結(jié)推廣各地典型經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法，擴(kuò)大土地二級(jí)市場(chǎng)影響力、吸引力，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與積極性。合理引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，營(yíng)造良好的土地市場(chǎng)輿論氛圍，提升市場(chǎng)主體和全社會(huì)依法規(guī)范、節(jié)約集約用地的意識(shí)，切實(shí)提高資源利用效率。
（二十四）嚴(yán)格責(zé)任追究。強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，對(duì)違反土地二級(jí)市場(chǎng)相關(guān)規(guī)定的地方政府和有關(guān)部門、單位以及責(zé)任人員嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究，堅(jiān)決打擊各種腐敗行為。
國(guó)務(wù)院辦公廳
2019年7月6日